9. Benutting en completering van het netwerk,

    en toenemende milieuwetgeving (1991 - 2007)

Inhoud

9.1 Meerjarenprogramma Infrastructuur en transport

9.2 De Tracéwet

Uitgelicht: Een snelweg verbreden conform de Tracéwet van 1991 in een notedop

9.3 Kleinschalige uitbreidingen, gericht op completering netwerk

Uitgelicht: Brokx-droog: Wet Herverdeling Wegenbeheer

9.4 Wet Bereikbaarheid en Mobiliteit (WBM)

9.5 Meer milieuwetgeving

9.6 Trajectcontroles in plaats van pragmatisch snelhedenbeleid

9.7 Vereenvoudiging Tracéwet

9.8 Nota Mobiliteit

Uitgelicht: NoMo inhoudelijk: benutten, beprijzen, bouwen

Beprijzen

Uitgelicht: De kilometerheffing

9.9 Epiloog

9.10 Openingsdata nieuwe autosnelwegen

Het enorm toegenomen aantal regels en regeltjes is kenmerkend voor de periode na 1990. Dit laatste hoofdstuk is daarom ook opgebouwd aan de hand van een aantal belangrijke nota's en stukken wetgeving. Uiteindelijk wordt afgesloten met de meest recente ontwikkelingen rondom de Nota Mobiliteit en de Kilometerheffing.

9.1 Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport

	In 1990 ziet een nieuw jaarlijks boekje licht. Het is het Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport, kortweg het MIT. Dit document gaf een beknopt overzicht van de stand van zaken met betrekking tot de projecten en de daaraan verbonden financiële middelen, van alle modaliteiten. Kortom: van de begroting van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Op 27 mei 1993 wet de Wet Infrastructuurfonds aangenomen. Na de instelling van dit Infrafonds gaat het MIT de toelichting vormen op dat fonds. Het Infrafonds is een fonds voor investeringen in alle soorten infrastructuur, waaronder ook de rijkswegen. Hiermee komt tevens een einde aan het Rijkswegenfonds, en aan de Rijkswegenplannen. Een tijdperk is afgesloten.
	In juni 1994 concludeert het internationaal gerenommeerd strategische onderzoeksbureau McKinsey in haar rapport "Benutten naast bouwen" dat de overheid meer moet inzetten op het benutten van de infrastructuur, dan op bouwen van nieuwe infrastructuur. De terechtheid van deze conclusie kan met de huidige inzichten worden aangevochten, maar feit is dat dit rapport een belangrijk stempel heeft gedrukt op de verdere uitwerking van het SVV-beleid en daarmee op de verdeling van de financiële middelen in de jaren '90. Na de invoering van het SVV-II en het Infrafonds is er amper meer sprake van een stijging van de capaciteit van het wegennetwerk (uitgedrukt in nieuwe rijstroken), en wordt er veel meer ingezet op de door McKinsey bedoelde benuttingsmaatregelen. Alleen rekeningrijden blijkt een brug te ver.

Met programma's als "Bereikbaarheidsoffensief Randstad"(BOR) en "Samenwerken aan bereikbaarheid" (SWAB) wordt meer en meer ingezet op het toepassen van verkeersmanagementsystemen. Hierbij is te denken aan Dynamische Route-informatiepanelen (DRIPs), verkeerssignalering (matrixborden), toeritdoseringsinstallaties (TDI's) en vanaf eind jaren '90 ook "spitsstroken"; het tijdens de spits vrijgeven van de vluchtstrook. Voor dit laatste doel wordt zelfs door Minister Roelf de Boer een speciale Spoedwet Wegverbreding door de kamer geloodst, maar deze stokt op een extreem strenge interpretatie van nieuwe EU-regelgeving op het gebied van luchtkwaliteit door de Raad van State; veel strenger dan de EU beoogt door de koppeling met ruimtelijke procedures en bouwregelgeving. Desalniettemin is inmiddels een aantal spitsstroken in den lande gerealiseerd.

De laatste loot aan de benuttings-stam is de "Gebiedsgerichte aanpak" (GGA) of "Gebiedgerichte Benutting" (GGB). In dergelijke projecten wordt getracht bestuurlijke overeenstemming te bereiken en op basis van een gedragen netwerkvisie maatregelen te ontwikkelen voor zowel het hoofdwegennet als het onderliggend wegennet. In deze projecten wordt gestreefd naar een totaal-aanpak, waarbij zowel MIT-gelden als gelden van lagere overheden bijeen worden gelegd en over de grenzen van de eigen beheersgebieden heen kunnen worden ingezet.

9.2 De Tracéwet

De Tracéwet is van kracht geworden op 1 januari 1994. Deze wet geeft de procedures aan die gevolgd moeten worden bij de besluitvorming over de aanleg en reconstructie van hoofdnet-infrastructuur, die in de geldende PKB als zijnde hoofdnet van een modaliteit is vastgelegd. Ten tijde van de invoering van de Tracéwet waren dat de PKB-plankaarten van het SVV-II, thans de PKB-plankaarten van de Nota Mobiliteit.

In de wet is de procedure voor de milieu-effectrapportage geïntegreerd, en de besluitvorming geschiedt door zowel de Minister van Verkeer en Waterstaat alsook door de Minister van VROM (vanwege de werking op de Wet op de Ruimtelijke Ordening). De laatste Minister is echter ook verantwoordelijk voor het Milieu, en dat maakt de besluitvorming er niet eenvoudiger op.

In de normale procedure is een normale betrokkenheid van de bestuursorganen (zoals provincies, gemeenten en waterschappen) voorzien, en is er in ruime mate mogelijkheid tot inspraak door (rechts)personen. In principe gaat de wet ervan uit dat de bestuursorganen er onderling uit komen - geraakt overleg echter in een impasse, dan kunnen de Ministers ook een besluit forceren, daar zij het recht hebben in het kader van de Tracéwet een bestemmingsplanwijziging op te leggen.

Naast de normale procedure werd ook een bijzondere procedure ingesteld voor grote projecten, zoals de hogesnelheidslijn of de Betuweroute. Hierin is behoorlijk gekortwiekt in de rechten van de lagere bestuursorganen, vanwege "nationaal belang".

Op zich is de Tracéwetprocedure heel goed verdedigbaar voor nieuwe infrastructuur, waarbij er een keuze voor een tracé nog goed mogelijk is. Daarbij is het van belang alle voors- en tegens goed af te wegen, vooraleer een keuze wordt gemaakt. Zie hiertoe ook de onderstaande tabel.

In de praktijk bleek de procedure voor wegverbredingsprojecten (waarvan het tracé reeds bestaand was) een ware overkill - reden om de Tracéwet later aan te passen op eenvoudiger reconstructiewerkzaamheden. Zie paragraaf 9.7

9.3 Kleinschalige uitbreidingen, gericht op completering netwerk

In de jaren '90 zijn weinig grootschalige nieuwbouwprojecten meer opgepakt. Het komt voornamelijk neer op kleinschaliger uitbreidingen van het netwerk, of het voorzien in missing links in het landelijke netwerk.

Ontbrekende schakels en kleinschalige uitbreidingen die na 1990 zijn aangelegd betreft de aanleg van:

- de A4 tussen Rijswijk en Delft-zuid en tussen Bergen op Zoom en Antwerpen;

- de A5 bij Schiphol;

- de A9 Wijkertunnel;

- de N11 tussen Leiden (A4) en Bodegraven (A12);

- de N14 bij Leidschendam

- de A27 tussen Huizen en Almere

- de A30 tussen Ede-noord en knooppunt Maanderbroek (A12);

- stukken A35 en N35 tussen Enschede en de Duitse grens bij Glanerbrug;

- de A50 tussen Eindhoven en Oss;

- de N62, de Westerschelde-oeververbinding;

- de A73 tussen knooppunt Rijkevoort (A77) en Venlo (A67), deels door ombouw N273.

Daarnaast is gewerkt aan de ombouw van rijkswegen tot autosnelweg of dubbelbaans autoweg.

Daarbij kan worden gedacht aan:

- ombouw van de resterende stukken N32 in A32 tussen Leeuwarden en Meppel tot autosnelweg

- ombouw van de N58 tussen Etten-Leur en Breda tot autosnelweg

- ombouw van de N59 (ex N50) tussen Den Bosch en Oss tot autosnelweg (PPS-project)

In uitvoering zijnde rijkswegen op dit moment:

- ombouw van de N31 Leeuwarden - Drachten tot dubbelbaans autoweg (PPS-project)

- aanleg van de A35 tussen Wierden en Almelo

- ombouw van de N37 Holsloot - Zwartemeer tot A37

- aanleg van de A73 van Venlo via Roermond naar Sint Joost

"Gewone" capaciteitsuitbreidingen zijn er sinds 1990 niet veel geweest. De belangrijkste wapenfeiten:

- A1: wisselstrook Diemen-Muiderberg

- A2: Nieuwegein - knooppunt Everdingen

- A4: Leiden - Prins Clausplein

- A4: 2e Beneluxtunnel

- A6: knooppunt Muiderberg - Almere Stad west

- A9: knooppunt Rottepolderplein - knooppunt Raasdorp

- A12: knooppunt Lunetten - Bunnik en knooppunt Velperbroek - Duiven

- A15: Thomassentunnel; knooppunt Ridderkerk - Papendrecht

- A16: knooppunt Ridderkerk noord-zuid, knooppunt Klaverpolder - knooppunt Galder

- A29: Oud Beijerland - knooppunt Vaanplein (Heinenoordtunnel)

In elk geval is veel te weinig capaciteit toegevoegd om de enorme toename van het verkeer, veroorzaakt door de economische groei en de enkel groter wordende discrepantie tussen bestaande en nieuwgebouwde woon- en werklocaties, te kunnen faciliteren. Dat leidde tot een enorme toename van de files in de afgelopen 15 jaar. De rek is inmiddels hierdoor volledig uit het wegennet, alle restruimte rond de spitsperiodes is inmiddels opgesoupeerd.

De toename van de files had ook negatieve gevolgen voor de emissies. Want hoewel de emissies van de meeste polluenten ondanks de verkeerstoename sinds 1990 zijn afgenomen, had deze afname vele malen groter kunnen zijn. Er wordt thans nodeloos veel uitgestoten; immers uitstoot door wegverkeer zit primair in het accelereren van voertuigen, en van vrachtverkeer in het bijzonder. Bestrijding van files door meer capaciteit beschikbaar te stellen, is daarmee voor het milieu gunstiger dan (meestal tevergeefs) proberen de vraag te beïnvloeden door het verkeer niet te faciliteren. Dit beseffen veel mensen niet.

9.4 Wet Bereikbaarheid en Mobiliteit (WBM)

In het kader van het opstellen van het NVVP wordt de komst van de kilometerheffing/rekeningrijden voorbereid. Verder moeten zaken als betaalstroken en publiek-private-samenwerking (PPS) volgens het kabinet Kok-II mogelijk worden in het wegverkeer.

Dit alles moest geïmplementeerd worden in de Wet Bereikbaarheid en Mobiliteit. Rekeningrijden overleeft de confrontatie met de Tweede Kamer niet, en de WBM wordt daarmee van haar oorspronkelijk belangrijkste instrument ontdaan.

De WBM wordt in maart 2002 door het parlement aangenomen. Opgenomen is de mogelijkheid om nieuwe infrastructuur te voorzien van een toltarief. Verder is voor een tweetal specifiek benoemde wegen (A4 Beneluxtunnel en A5 Verlengde Westrandweg) een beproeving van het expresbaantarief opgenomen. Voor wat betreft het kilometertarief biedt de wet slechts een fundament, maar geen uitwerking.

Het expresbaantarief zou een verkeersregulerend karakter moeten hebben, en gedifferentieerd worden naar tijdstip en locatie. De opbrengst zou naar regionale mobiliteitsfondsen vloeien. Zou, want het expresbaantarief is tot op heden niet ingevoerd. De proeven voor de A4 en A5 zijn met de val van het kabinet Kok-II stopgezet, en de nieuwe infrastructuur is opengesteld zonder heffing van enig tarief.

Het toltarief is bedoeld als een bekostigingstarief. Een vaststaand bedrag per weggebruiker te heffen, ongeacht het tijdstip. De opbrengst vloeit naar het infrafonds ten behoeve van het artikel van de specifieke infrastructuur waarvoor de tol wordt geheven. Het toltarief maakt het theoretisch mogelijk dat Rijkswaterstaat, al dan niet in PPS-verband, buiten de vastgestelde begroting extra weginfrastructuur kan laten realiseren.

Het kilometertarief is wel voorzien in de WBM, maar niet uitgewerkt. Voor wat betreft het toekomstige platte kilometertarief, spitstarief en versnellingstarief zijn er twee mogelijkheden: de WBM aanpassen, of een nieuwe wet vaststellen.

Het is de bedoeling dat de WBM medio 2009 zal zijn aangepast voor de invoering van de kilometerheffing. Daarbij zal het kilometertarief worden uitgewerkt. Naar verwachting gaat dit € 0,034 per kilometer bedragen.¹⁾ Voor het toltarief is van belang dat dit in geval van capaciteitsuitbreiding ook geheven moet mogen worden op de bestaande weg capaciteit.

Verder worden de volgende tarieven toegevoegd:

Het spitstarief, dat wordt geheven op wegvakken waar op dat moment congestie optreedt.

Dit tarief gaat naar verwachting € 0,11 / km bedragen.¹⁾

Het versnellingstarief, dat wordt geheven op bepaalde locaties om versnelde aanleg van weginfrastructuur mogelijk te maken. Daarbij kan dit tarief ook op parallelle, concurrerende routes worden geheven, om ongewenste netwerkeffecten te voorkomen.

¹⁾ Bron: Cobouw, 30-9-2006

9.5 Meer milieuwetgeving

Voor het vrachtverkeer zijn er al jaren de zgn. "Euro"-richtlijnen voor wat betreft het terugdringen van de emissies. Op dit moment wordt gewerkt aan de implementatie van de vijfde versie ervan, de Euro-5 richtlijnen. Deze richtlijnen zorgen ervoor dat de emissies van het vrachtvervoer over de weg de afgelopen jaren drastisch zijn gedaald, in tegenstelling tot de emissies van diesellocomotieven in het railgoederenvervoer en scheepsmotoren in de binnenvaart. Goederenvervoer over de weg wordt daarmee in rap tempo minder sterk vervuilend dan andere modaliteiten. Ook voor personenauto's stelt de EU richtlijnen op, doch deze zijn minder stringent. De EU hanteert in plaats daarvan een benadering die de emissies op een bepaalde locatie normeert, onafhankelijk van de bron van de emissies.

Op 27 september 1996 wordt in EU-verband een richtlijn vastgesteld voor de emissies van een beperkt aantal vervuilende stoffen, zogenaamde polluenten. Deze richtlijn (EG-96/92) krijgt in de jaren 1999-2005 in totaal 4 dochterrichtlijnen voor andere polluenten, waaronder fijnstof.

De oorspronkelijke richtlijn wordt op 24 april 1998 in Nederland geïmplementeerd in de bestaande wet- en regelgeving. Hierdoor ontstaat een koppeling met ruimtelijke procedures en het bouwbesluit. Op 5 augustus 2005 wordt besloten om de aanvullende EU-richtlijnen eveneens te implementeren. Het gevolg hiervan is dat "Nederland op slot gaat". Een aantal projecten strand vrijwel direct door de zeer strikte wijze van interpreteren van de EU-richtlijnen op het gebied van fijnstof.

De EU had beoogd dat bij overschrijding van de normen de verantwoordelijke overheden een actieplan zouden opstellen om wel aan de normen te kunnen voldoen. Door de koppeling aan de Nederlandse regels van VROM ontstond de situatie dat milieuorganisaties succesvol een beroep op de regelgeving konden doen, wanneer aangetoond kon worden dat de emissie van een bepaalde polluent op ook maar één puntlocatie boven de norm uitkwam. Zelfs als het effect van een project in zijn totaliteit postief is, doch slechts op één plek minimaal negatief, kon zo zand in de procedures worden gegooid. Het eerste slachtoffer hiervan was een project uit de Spoedwet wegverbreding; te weten de spitsstroken op de A2 tussen 's-Hertogenbosch en Eindhoven.

In eerste instantie poogde de Nederlandse regering om de EU-regelgeving aan te passen, maar de EU weigerde. Het EU-standpunt was kort maar krachtig: wij vereisen de koppeling met de ruimtelijke regelgeving niet, en het is dus een Nederlands probleem. Staatssecretaris Van Geel heeft vervolgens de "Regeling saldering luchtkwaliteit 2005" gelanceerd, die op 17 maart 2006 van kracht is geworden. Met deze regeling is het mogelijk geworden individuele meetpunten die boven de norm liggen te salderen met een totaal-positief effect, in combinatie met flankerende maatregelen. Deze regeling bleek te werken; de Raad van State heeft inmiddels inzake de N201 bij Uithoorn geoordeeld dat de salderingsregeling op de juiste wijze is toegepast en er aldus geen bezwaar meer bestaat tegen de aanleg van deze weg. Tevens heeft van Geel het besluit genomen om inzake fijnstof het van nature voorkomende zeezout niet meer mee te tellen. Met deze twee besluiten is Nederland "van slot" gehaald, al kan op veel plekken maar tenauwernood aan de extreem strenge normen voldaan worden. Niet zozeer vanwege de emissie van fijnstof danwel de extra emissie der voertuigen als gevolg van aanpassing van infrastructuur, maar meestal vanwege de hoge achtergrondconcentratie.

In deze figuur, afkomstig uit Fijn stof nader bekeken, De stand van zaken in het dossier fijn stof
  (Milieu- en Natuurplanbureau Rapport 500037008; 2005) is te zien hoe de gemiddelde opbouw van
fijnstofconcentraties in buitenstedelijke gebieden in Nederland is, onderverdeeld naar bronbijdragen.

Het aandeel van het Nederlands wegverkeer in het hele fijnstofverhaal is dus ongeveer 7%, waarbij moet worden aangetekend dat dit nog eens voor bijna 40% wordt veroorzaakt door het vrachtverkeer. De bijdrage van het personenautoverkeer is afgezet tegen de vervoersprestatie ronduit gering te noemen. Bovendien is de emissie van fijnstof door wegverkeer de afgelopen jaren drastisch gedaald, ondanks een toename van de vervoersprestatie in dezelfde periode met ruim 15% ! 
Zie ook onderstaande tabel, afkomstig uit het hierboven reeds aangehaalde MNP-rapport. Binnenvaart en spoorwegen zijn echter qua fijnstof-emissies in dezelfde periode absoluut niet schoner geworden.

De lucht is schoner dan ooit, en de bijdrage van het Nederlandse wegverkeer is kleiner dan ooit. Toch wordt vooral de personenauto in de media als de grote boosdoener weggezet, ten onrechte dus. Dit heeft vervolgens weer zijn negatieve weerslag op het draagvlak voor wegaanpassingen. Alles ontstaan door onterechte beeldvorming.

9.6 Trajectcontroles in plaats van pragmatisch snelhedenbeleid

Opvallend is dat de laatste jaren de snelheidshandhaving in hoge mate is geautomatiseerd. Digitale flitspalen en automatische trajectcontroles zorgen voor een continue stroom van boetes voor minimale overtredingen, zonder dat daar veel arbeidsuren tegenover staan. Formeel worden daarbij door de verkeersofficier van het openbaar ministerie, dhr. K. Spee, de verkeersveiligheid en/of het milieu aangehaald. Het OM zou slechts uitvoerder van de bestaande regelgeving zijn.

Punt is echter wel dat deze nieuwe technieken door het OM zijn ontwikkeld. Voor effectief verkeersveiligheidsbeleid is het helemaal niet nodig dat de snelheden tot op de millimeter/uur gehandhaafd worden. Integendeel: de maximumsnelheid is in het verleden altijd bepaald op basis van de V85: een redelijke maximumsnelheid is de snelheid die door 85% van de weggebruikers niet wordt overschreden. De nieuwe technieken maken het mogelijk om onredelijke maximumsnelheden te handhaven die weliswaar "politiek correct" zijn, maar die absoluut niet bij een wegbeeld passen en/of waarvoor onder de weggebruikers volstrekt geen draagvlak is.

In mei 2002 wordt op de A13 bij Overschie een trajectcontrole geplaatst bij gelijktijdige verlaging van de maximumsnelheid naar 80 km/h, omdat dat "beter zou zijn voor het milieu". Om dit mogelijk te maken, worden zelfs de uitvoeringsbepalingen van het BABW aangepast, want deze stonden tot op dat moment geen lagere reguliere wegvaksnelheid dan 100 km/h toe op autosnelwegen. Op 1 november 2005 wordt na het vermeende "succes" op de A13 een viertal extra autosnelwegen in stedelijk gebied voorzien van een 80 km/h-limiet en trajectcontrole. Deze snelheidsmaatregelen blijken voor wie de TNO-onderzoeken echt goed heeft bestudeerd in de praktijk amper significant meetbaar gunstige effecten op de luchtkwaliteit te hebben. Slechts lokaal kunnen kleine verbeteringen optreden in de luchtkwaliteit, maar die worden compleet overschaduwd door sterkere verslechteringen elders, en de "winst" valt bovendien volstrekt in het niet bij de gemeten achtergrondconcentraties.

Daar waar Minister Peijs vervolgens een aantal trajectcontroles na evaluatie van de 80 km-zones voorlopig uit wilde schakelen, besloot officier Spee om daar niet aan mee te werken. Dat is tekenend voor de verhoudingen.

Kijken we naar het verleden, dan zien we dat de maximumsnelheid van 70 km/h op de A10-west werd afgeschaft, omdat niemand zich eraan hield. Ook de algehele 100 km/h-limiet werd om dezelfde pragmatische reden door de Tweede Kamer in 1988 vervangen door een 120 km/h-limiet.

Zouden de technieken die het OM thans heeft laten ontwikkelen destijds beschikbaar zijn geweest, dan zou Nederland nu nog steeds met die voor het hele autosnelwegennet onredelijk lage maximumsnelheden opgescheept zitten. In die zin doet het OM en in het bijzonder de verkeersofficier wel degelijk méér dan beleid uitvoeren alleen; er is dus sprake van een sterke beïnvloeding van het beleid.

9.7 Vereenvoudiging Tracéwet: einde aan de stroperigheid

In het kader van tracéwetprojecten werden vaak zeer veel varianten onderzocht, procedureel rijsde het volledig de pan uit. Rond de eeuwwisseling werd duidelijk dat er wat moest gebeuren. Vandaar dat men besloot tot een wijziging van de Tracéwet. De eerste tranche van de wijziging van de Tracéwet werd al in 2000 van kracht. Deze wijzigingen in het kader van de tweede tranche zijn in 2004 aan de kamer aangeboden. Op 30 november 2005 is de sterk gewijzigde Tracéwet volledig in werking getreden. Eén van de belangrijkste elementen van de aangepaste Tracéwet is de mogelijkheid van een verkorte tracéwetprocedure.

Deze verkorte procedure houdt in dat de fasen van trajectnota en standpunt vervallen bij aanpassingen aan bestaande infrastructuur. Bij de aanleg van nieuwe infrastructuur blijven de trajectnota/MER- en de standpuntfase wèl verplicht.
In de gewijzigde wet is nu uitdrukkelijk geregeld dat benuttingsprojecten waarbij een extra rijstrook tussen twee aansluitingen wordt gerealiseerd tracéwetplichtig zijn. Daarnaast is de directe koppeling tussen tracé(wet)plicht en m.e.r.-plicht afgeschaft, waardoor niet meer alle tracéwetplichtige activiteiten m.e.r.-plichtig zijn.

Het is de bedoeling dat met het overslaan van de fasen van trajectnota en standpunt bij uitbreiding van bestaande infrastructuur een tijdwinst behaald wordt van 1 tot 1½ jaar. De Tracéwet 2005 is voor capaciteitsuitbreiding qua procedure eenvoudiger dan de Spoedwet Wegverbreding, die met MER-plicht en luchtkwaliteitsonderzoeken inmiddels sterk was verzwaard. Neem daarbij dat het uitbreiden met een reguliere rijstrook (èn vluchtstrook) verkeersveiliger en qua afschrijving goedkoper is dan een spitsstrook (die intensief onderhoud en bediening/bewaking nodig heeft), en het is logisch om bepaalde spitsstrookprocedures (vooral rond Eindhoven) om te zetten in procedures voor reguliere capaciteitsuitbreidingen.

Voorts is er inmiddels jurisprudentie omtrent de toepassing van het NSL (Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit), waardoor de procedurele hobbels die het aspect luchtkwaliteit tot 2009 nog vormde, nu verleden tijd is voor projecten die in het NSL zijn opgenomen.

Hoewel de eerste aanzet tot de stroomlijning reeds voor 2007 waren gezet, is de aanpak en stroomlijning van de wetgeving en de lopende (tracéwet-)procedures niet in de laatste plaats te danken aan de tomeloze inzet van minister Eurlings, die tijdens zijn bewindsperiode werk heeft gemaakt van betere wetgeving en snellere procedures.
 

9.8 Nota Mobiliteit

In 2001, tien jaar na vaststelling van het SVV-II, had er eigenlijk een opvolger moeten zijn voor dit document. Dat was er echter nog niet, er werd aan gewerkt. De nieuwe nota ging niet SVV-III heten, maar Nationaal Verkeers- en Vervoers Plan, kortweg NVVP. De voorbereiding was een heel stuk op weg, en het beleidsvoornemen deel A werd door minister Tineke Netelenbos gepresenteerd. Tegen de kilometerheffing kwam enorm maatschappelijk verzet, waarbij de ANWB zich namens de weggebruiker tegen de heffingen verzette. Voordat het debat echter goed en wel kon worden gevoerd, viel het kabinet Kok-II over "Sebrenica". Het proces rondom het NVVP kwam daarmee stil te liggen.

Na de verkiezingen maakte het nieuwe kabinet Balkenende korte metten met het NVVP. Er dienden een nieuwe Nota Ruimte en een Nota Mobiliteit te komen. De Nota Ruimte werd door VROM als eerste gepresenteerd. Daarna volgde Minister Peijs van Verkeer en Waterstaat met de Nota Mobiliteit, ook wel kortweg de NoMo genoemd.

 

NoMo inhoudelijk: benutten, beprijzen, bouwen   De NoMo is een uitwerking van de Nota Ruimte, en streeft naar een vergroting van de samenhang tussen ruimte, verkeer en vervoer en economie. Belangrijk doel van de NoMo is om door verbetering van de bereikbaarheid de economische situatie te verbeteren. Overigens niet ongelimiteerd, want beperken van milieuschade is ook binnen de NoMo een onderkende beleidscomponent. Belangrijke trendbreuk met het SVV-II is dat de doelstelling om de verkeersgroei in te dammen is verlaten: groei van verkeer en vervoer moet worden gefaciliteerd. De NoMo erkend dat dit een gevolg is van de zich steeds wijzigende demografische, economische , ruimtelijke en internationale ontwikkelingen. Betrouwbare reistijd Een belangrijke pijler van het nieuwe beleid is het streven naar een betrouwbare en voorspelbare reistijd van deur tot deur. Daarvoor wordt een mix van maatregelen voorgesteld. Een van de maatregelen waarvan men acht dat die noodzakelijk is, is het beprijzen van infrastructuur. In het jargon "Anders betalen voor mobiliteit", met als belangrijkste maatregel de kilometerprijs. In gewoon Nederlands: tol betalen / rekeningrijden. De NoMo is ook een nationaal kader voor decentraal beleid. Die centrale kaders gelden zeker voor  de doorstroming op het rijkswegennet, verkeersveiligheid, vervoer gevaarlijke stoffen en de leefomgeving. Een samenhangend, wegbeheerderoverstijgend regionaal verkeersmanagement wordt in het kader van de NoMo verder uitgebouwd. Belangrijk kenmerk van de NoMo is het uitgangspunt dat men zo veel mogelijk decentraal wil uitvoeren, maar dat een centrale insteek niet geschuwd wordt daar waar dat noodzakelijk wordt geacht. De decentrale overheden kunnen daarbij veel geld van het Rijk verwerven voor projecten, maar enkel en alleen als de decentrale overheden goede onderlinge afspraken hebben gemaakt over een samenhangend pakket van maatregelen. Hoewel Nederland tot de koplopers op het gebied van verkeersveiligheid behoort, blijft de doelstelling om de veiligheid permanent te verbeteren. Overigens niet alleen omwille van het persoonlijke leed, maar ook vanwege de economische schade. Publiek private samenwerking In de NoMo wordt een grote rol toebedacht aan het bedrijfsleven om een actieve bijdrage te leveren aan infrastructuurprojecten. Daarbij worden mogelijkheden van combinatie met gebiedsontwikkeling en innovatieve aanbestedingsvormen niet uit de weg gegaan. Denk daarbij bijvoorbeeld aan de zogenaamde DBFM-projecten, waar het ontwerp (Design), de bouw (Build), de financiering (Finance) en het onderhoud (Maintain) in hoge mate aan marktpartijen kan worden overgelaten. Verbeteren van de kwaliteit van de leefomgeving en het beperken van milieuschade zijn tenslotte een niet onbelangrijke pijler van de NoMo. Een maximale inzet op het behalen van de EU-normen op het gebied van de luchtkwaliteit wordt als uitdaging aangenomen. Voorts wordt een impuls gegeven aan ontsnippering van leefgebieden ter weerszijden van de infrastructuur. Concreet Voor wat betreft het hoofdwegennet komen de maatregelen voornamelijk terecht op: het wegwerken van de achterstanden in het beheer en onderhoud (sinds 2001 ontstaan wegens noodzaak extra financiële middelen voor bouw van HSL en Betuweroute); extra benuttingsmaatregelen, zoals toeritdoseringen, spitsstroken, buffers, etc.; het beprijzen van de weginfrastructuur; invoering van de kilometerheffing dus; het bouwen van een beperkt aantal ontbrekende schakels en het op reguliere wijze in capaciteit vergroten van enkele belangrijke verbindingen. PKB-Plankaart Plannen voor nieuwe tracés zijn er amper in de NoMo. Op de plankaart is het aantal pijltjes voor nieuwe tracés met 16 met recht beperkt. Duidelijk is dat het beleid is gericht op completering, en niet meer op structurele uitbreiding van het netwerk. Belangrijk verschil met het SVV-II is dat de mogelijkheid om wegen te verbreden niet meer gelimiteerd wordt door een PKB-kaart. De enige limiet die er geldt, is dat het Rijk geen procedures mag starten voor de aanleg van wegen welke niet voorkomen op de plankaart. Aan de plankaart vallen twee opmerkelijke zaken op. Allereerst het niet aanpassen van het hoofdwegennet in Zeeland aan de Westerscheldeoeververbinding, en als tweede de situatie voor wat betreft de A8. Het is dan ook niet voor niets dat de Provincie Noord-Holland in 2006 op eigen initiatief een verkenning is gestart naar de aanleg van het ontbrekende deel van de A8. (klik voor nadere toelichting A8). De PKB-plankaart die voor het hoofdwegennet in de NoMo is opgenomen, is hieronder afgebeeld. PKB-kaart Hoofdwegennet NoMo. Klik op kaart voor detailbeeld. De verschillen in rijkswegennet tussen de PKB NoMo en de PKB SVV-2 op een rijtje:    Rijksweg  Wijziging 6 Toevoegen Holendrecht (rw2) - Muiderberg (rw1)  11 Toevoegen Voorschoten (rw44) - Leiderdorp (rw4) 23 Afvoeren Alkmaar - Hoorn - Lelystad - Zwolle 54 Toevoegen Den Haag - Brielle Vaststelling In april 2006 werd de NoMo vastgesteld na de acceptatie van de PKB deel IV door de Tweede Kamer.

 

Beprijzen

Beprijzen is niet nieuw. Reeds in de jaren '20 werd voorgesteld om voor de aanleg van nieuwe wegen tollen in te voeren, zoals ook voor de nieuwe Italiaanse autostrada's tol werd geheven. Bij de totstandkoming van het Rijkswegenplan 1927 koos men echter een andere richting: niet het feitelijk gebruik van de weg werd belast, maar de mogelijkheid om van de weg gebruik te maken. Hierbij speelde mee dat een van de grootste matschappelijke spelers op dat moment fel gekant was tegen tolheffing - voorzitter Bergsma van de ANWB had zich juist erg sterk gemaakt voor afschaffing van alle resterende tollen op het wegennet, en zag dan ook liever geen nieuwe tollen erbij komen. De facto werd de wegenbelasting ingevoerd, en deze werd per geregistreerd voertuig geïnd.

De wegenbelasting was heel lang gekoppeld aan het rijkswegenfonds, en uit dat fonds werden vele wegenprojecten voor het Rijk en de provincies betaald. In 1966 werd de wegenbelasting omgevormd tot de motorrijtuigenbelasting, en verdween de vaste koppeling met het rijkswegenfonds. Het rijkswegenfonds werd voortaan gevoed vanuit de algemene middelen, terwijl de inkomsten uit de motorrijtuigenbelasting naar de algemene middelen vloeiden. In 1968 kwam daar nog eens de BTW bovenop die ook over benzineaccijnzen geheven ging worden; belasting op belasting dus. In de praktijk betekende dit echter dat het door de weggebruikers opgebrachte geld in toenemende mate niet meer in het wegennet werd gestoken, maar weglekte naar de algemene begroting. Vanaf de jaren '70 namen de kosten van wegenprojecten door stringentere wetgeving daarentegen juist enorm toe. Het gevolg was dat nieuwe projecten te maken kregen met een knellend tekort aan financiering.

Met de introductie van het SVV-II kwam in 1988 opnieuw beprijzen naar gebruik van de weg in beeld van de beleidsmakers. Het zou twee doelen moeten dienen: het afremmen van de groei van het autoverkeer, en het genereren van financiële middelen voor nieuwe infrastructuurprojecten. Het project werd "rekeningrijden" gedoopt.

Vooral onder minister Tineke "Tolpoort" Netelenbos werd het concept verder uitgewerkt. De maatschappelijke tegenstand was echter groot, en werd aangevoerd door de ANWB, die als traditionele belangenbehartiger van de weggebruiker niet geporteerd was van rekeningrijden. De ANWB was uitermate sceptisch over de werking, en was bovendien bang dat de opbrengsten niet ten goede zouden komen aan de weggebruiker.

Vlak voordat het kabinet Kok-II viel over Screbenica, was er nog een fel maatschappelijk debat over de invoering van rekeningrijden, waarbij met name de ANWB stevig van leer trok tegen het kabinetsbeleid. Rekeningrijden werd daarmee een beladen term. Het verdween weer korte tijd uit het zicht.

Met het opstellen van het NVVP kwam het gedachtengoed van rekeningrijden dus opnieuw op tafel. De verhoudingen in de Tweede Kamer waren bij het aantreden van het eerste kabinet Balkenende inmiddels dusdanig dat er een politieke meerderheid voor leek te zijn, maar men moest van de beladen naam af, evenals van de hardnekkige tegenstand van de ANWB. Minister Peijs kwam met een gouden idee: formeer een platform onder voorzitterschap van de voormalige ANWB-voorzitter Nouwen, die een advies moest uitbrengen over wat nu de "kilometerheffing" werd genoemd. Dat zou bepalen hoe een en ander in de nieuwe Nota Mobiliteit zou worden opgenomen.

De "Commissie Nouwen" (formeel bekend als het "Nationaal Platform Anders Betalen voor Mobiliteit") bracht na het aantreden van het kabinet Balkenende-II op 29 april 2005 haar advies uit. Dit platform bestond uit 16 leden - allen vertegenwoordigers namens een belangengroepering. De volgende groeperingen waren vertegenwoordigd: overheden (5), de wetenschap (3), werkgevers en werknemers (3), de logistieke goederenvervoersector (3), de milieubeweging (1) en de weggebruiker (1; ANWB). Binnen de geselecteerde groeperingen waren er op de ANWB na geen uitgesproken tegenstanders van de kilometerheffing. Dit stelde de toen nieuwe ANWB-voorzitter Van Woerkom in een lastig parket: dwars blijven liggen en zijn voorganger Nouwen in moeilijkheden brengen, of tegen alle principes van de ANWB in overstag gaan. Het werd het laatste.

De ANWB stemde in met de kilometerprijs onder de voorwaarde dat alle opbrengsten volledig in het wegennet zouden worden gestopt, maar vergat daarbij harde afspraken te maken over de bestaande financiële geldstromen. De huidige financiële dekking van aanleg, beheer en onderhoud uit de algemene middelen kan daarmee nog altijd naar allerlei andere niet-weggebonden doeleinden verdwijnen. Het is daardoor bepaald niet ondenkbaar dat de gemiddelde dagelijkse weggebruiker in de toekomst uiteindelijk veel méér geld gaat betalen, zonder dat er feitelijk meer geld naar het wegennet stroomt. Het is zeer de vraag of de ANWB zich dit heeft gerealiseerd - en het is eveneens de vraag of de meerderheid van de ANWB-leden het met een dergelijke bestemming van de opbrengst eens is.

9.9 Epiloog

In 9 hoofdstukken is bijna 200 jaar ontwikkeling van het rijkswegennet, en ruim 70 jaar aan autosnelweggeschiedenis geschreven. 70 Jaar snelweggeschiedenis, dat is zo lang dat de huidige generaties zich geen wereld zonder de autosnelweg meer voor kunnen stellen. In die jaren is veel gebeurd. Na een moeizame start zag men eind jaren '50 in dat er flink gebouwd moest worden, om de gevolgen van de ruimtelijke, economische en demografische veranderingen op te kunnen vangen.

In de jaren '60 is op grote schaal gewerkt aan het bouwen van het hart van het netwerk, dat wij heden ten dage nog altijd kennen. Vanaf 1973 is een kentering waarneembaar, waarbij ervoor gekozen wordt om de ontwikkeling van het wegennet niet langer gelijk op te laten lopen met de bevolkingsaanwas en de ontwikkeling van nieuwe woon- en werkgebieden. Het gevolg van deze politiek is inmiddels bekend: Nederland is vastgelopen in enorme files, en zowel economie als milieu lijden daaronder.

Verandering van deze politiek is lastig. In de politiek en media worden namelijk axioma's gehanteerd die niet op feiten berusten. Denk hierbij aan bekende one-liners als "meer asfalt leidt tot meer verkeer",  "de auto is vies, openbaar vervoer is schoon, dus investeren in OV is altijd beter voor het milieu", ";het fileprobleem is niet oplosbaar met meer asfalt", "openbaar vervoer gaat efficiënter met de openbare ruimte om" of bijvoorbeeld "de auto is de grote vervuiler".

Stuk voor stuk zijn deze axioma's beneven de waarheid, maar ze worden door bepaalde groeperingen met verve uitgedragen. En als iets maar vaak en hard genoeg wordt geroepen, bij voorkeur in de media, dan zijn er steeds meer mensen die het als waarheid aannemen. Dat is het probleem waar het huidige beleid op het gebied van ruimtelijke inrichting, verkeer en vervoer voor gesteld staat.

Frappant is dat tegen weguitbreidingen vaak van gelegenheidsargumenten gebruik wordt gemaakt, en dat als het om openbaar vervoer gaat men dezelfde argumenten buiten beschouwing laat. Neem nu de uitspraak ''Zoveel asfalt is duur, en buiten de spits ligt het er voor niets'. Waarna men vervolgens een warm pleidooi houdt voor meer OV. Terwijl bij het OV geldt dat niet alleen de infrastructuur, maar ook personeel en materieel op de spits moeten worden afgestemd, en daarbuiten onvoldoende of in het geheel niet gebruikt worden. Inefficiëntie tot de derde macht dus.

Juist de scheefte tussen spits en dal maakt openbaar vervoer maatschappelijk erg duur. De capaciteit ervan is veel te beperkt om een daadwerkelijk alternatief voor wegverkeer te kunnen zijn, en zelfs met een zeer kostbare grootschalige uitbreiding van de capaciteit van het OV zal het nog altijd geen alternatief zijn voor het wegennet. Bovendien is het OV op het gebied van emissies ook allesbehalve zaligmakend. Minder nadruk op en investeringen in het OV maakt geld vrij om te kunnen investeren in andere zaken, zoals het wegennet.

Waarom investeren in het wegennet ? Als een middel om de files, ontstaan door 30 jaar achterstand in weginvesteringen op de ruimtelijke-economische en demografische inrichting van Nederland, te verminderen. Vermindering van die files leidt tot aanzienlijke besparingen op de emissies door het wegverkeer, want deze worden voornamelijk veroorzaakt door accelereren, en dat komt vooral voor in stedelijk verkeer en in files.

Of kilometerheffing een rol kan spelen bij de bestrijding van de files, is een vraag die de toekomst ons zal beantwoorden. De argumenten voor en tegen zijn uitgesproken en de meningen variëren van "het ei van Columbus" via "symptoombestrijding" tot "oneerlijk". De politiek zal op basis van maatschappelijk draagvlak (of het ontbreken daarvan) een beslissing moeten nemen. Na een kabinet dat uitgesproken voorstander was (Balkenende IV) lijkt er nu een minderheidskabinet "Rutte-I" te komen dat de kilometerheffing naar de prullebak heeft verwezen.

Toekomstvisie

Voor de lange termijn zou het goed zijn om te zoeken naar mogelijkheden om op een meer integrale wijze de gemeenschappelijke, onderling afhankelijke werelden van verkeer en vervoer en van de ruimtelijke inrichting vorm te geven. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een uitvoeringprogramma om grote hoeveelheden arbeidsplaatsen te verplaatsen naar woonkernen met nu nog een grote beroepsbevolking en een laag aantal arbeidsplaatsen, in plaats van grote werkgelegenheidslocaties te blijven ontwikkelen in de grote steden. Voorts moet uiteraard worden gezocht naar schonere, duurzamere brandstoffen voor de auto, en ongelijkvloerse snelwegen die het energiegebruik van de voertuigen sterk verminderen in plaats van verkeerslichtenkruispunten, drempels, plateaus en verkeerspleintjes.

Als de overheid en de werkgevers deze zware gezamenlijke verantwoording willen oppakken, bestaat er (mede gegeven de niet langer groeiende bevolking) een kans dat Nederland in 2050 grotendeels van haar files verlost zal zijn, en onze (klein)kinderen kunnen leven in een wereld waar economische en ecologische schade door verkeer letterlijk in betere banen is geleid.

Om zoiets tot stand te kunnen brengen zijn sterke en visionaire bewindslieden nodig, vergelijkbaar met minister Lely een eeuw geleden. Bewindslieden die bovendien in staat zijn om de toegenomen macht van de media te kunnen indammen, door deze media zelf optimaal te bespelen. Zo kunnen ze het rationeel verstand van de lange termijnvisie laten zegevieren boven de (politieke) emotie van het moment. Alleen dan kunnen grootse veranderingen tot stand komen, waar onze nazaten trots op kunnen zijn.

Tenslotte is het misschien nog even goed om terug te grijpen op de woorden van voormalig Directeur-Generaal Wentholt van Rijkswaterstaat. Hij vreesde dat een apart ministerie voor ruimtelijke ordening zou leiden tot "overorganisatie", en langs elkaar heen werken. Hij heeft in die zin gelijk gekregen, dat de ontwikkeling van de facetten wonen, werken en wegen zijn losgekoppeld van elkaar, en dat dit allesbehalve een bevredigende situatie is. Een sterk, meer geïntegreerd beleid op het gebied van ruimtelijke ordening, verkeer en vervoer zou naar de toekomst toe zeker meerwaarde kunnen opleveren. Daarbij zou men bijvoorbeeld kunnen denken aan het overhevelen van het domein van de ruimtelijke ordening naar het ministerie van Verkeer en Waterstaat.

9.10 Openingsdata nieuwe autosnelwegen

Tenslotte traditiegetrouw na 9 hoofdstukken, maar nu voor de laatste keer, nog een overzicht van de in deze periode nieuw opengestelde autosnelwegen of tot autosnelweg verbouwde niet-autosnelwegen. Het is geen indrukwekkende lijst. Ook het aantal kilometers enkele rijbaan is niet bijster groot, en dat voor een land dat in deze periode een enorme bevolkingsgroei, economische groei èn filegroei meemaakte. Alles een gevolg van het eerder beschreven SVV-beleid.

◄ Geschiedenis      ◄ Hoofdstuk 8: 1973-1991    Bronverantwoording